A legfelsőbb bíróság ítélete a nemzetbiztonsági hivatal által visszautasított adatigénylésről

Hivatalos hivatkozás: Legf. Bír. Pfv. IV.20.740/2010/3.
Értelmezett jogszabályhelyek: Avtv 19. § (1), (3); Nbtv. 48. § (1)

Az esetismertetés felépítése (a JeMa esetelemző módszertana alapján):

  1. Tények
  2. Pertörténet
  3. A döntés jogi érvrendszere
  4. A konkrét döntés és a ratio dēcidendi
  5. A jogi érvelés kritikája
  6. Az eset jelentősége

1.  Tények

A Transparency International Magyarország 2010. február 10-én kelt írásbeli kérelmében közérdekű adat kiadását kérte az Alkotmányvédelmi Hivatal jogelődjétől, a Nemzetbiztonsági Hivataltól arra nézve, hogy mely cégek szerepelnek az általa jogszabályi felhatalmazás alapján az államtitkot, szolgálati titkot, alapvető nemzetbiztonsági érdeket érintő beszerzési eljárásokban való részvételre alkalmas, gazdasági társaságokról vezetett jegyzékben. Tájékoztatást kért arról is, hogy a jegyzékbe való bekerülés elutasításáról szóló döntés ellen az eljárási szabály vagy a gyakorlat alapján biztosított-e a jogorvoslat.

A 2010. március 5-én kelt válaszlevélben a Nemzetbiztonsági Hivatal főigazgatója közölte, hogy jogszabályi felhatalmazás hiányában az államtitkot vagy szolgálati titkot, illetőleg alapvető biztonsági, nemzetbiztonsági érdeket érintő vagy különleges biztonsági intézkedést igénylő beszerzések sajátos szabályairól szóló 143/2004. (IV.29) Korm. rendelet alapján a jegyzékről nem áll módjában tájékoztatást adni. Emellett közölte, hogy a jegyzékbe való bekerülés elutasításával kapcsolatos döntés ellen jogorvoslatnak nincs helye.

2. Pertörténet

A Transparency International Magyarország kereseti kérelmet nyújtott be a Fővárosi Bírósághoz 2010. március 30-án, melyben az Nemzetbiztonsági Hivatalt a cégekről az általa vezetett jegyzék kiadására kérte kötelezni. Indoklása szerint nem tudható, hogy az alperes nemzetbiztonsági érdekből vagy más jogos érdekének védelméből vagy mindkét okból tagadta meg az adatközlést, ezért vizsgálandó, hogy a megtagadás rendeltetésszerű joggyakorlásnak minősül-e. Nincs olyan speciális jogszabályi rendelkezés, amely titkossá minősítené a jegyzék tartalmát.

A Nemzetbiztonsági Hivatal 2010. május 31-én kelt ellenkérelmében a kereset elutasítását kérte.

A Fővárosi Bíróság 2010. június 23-án hozta meg ebben az ügyben a 26.P.21.952/2010/8. számú ítéletet. Melyben kötelezte a Nemzetbiztonsági Hivatalt, hogy 15 napon belül adja ki a kért közérdekű adatot, s fizessen a felperesnek 21. 875 forint perköltséget. A Fővárosi Bíróság ítéletének indokolásában kifejtette, hogy a Nemzetbiztonsági Hivatal alperes, melynek elnevezése Alkotmányvédelmi Hivatallá változott, a közérdekű adat megtagadásának nem adta meg az indoklását, és ettől függetlenül sem merült fel olyan körülmény, ami a megtagadás jogszerűségét valószínűsítette. A megtagadás lehetséges oka végett a bíróság a Nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (Nbtv.) 48. § (1) bekezdésére való utalással megállapította, a közérdekű adat kiadása nemzetbiztonsági érdekből vagy mások jogainak védelme érdekében tagadható meg, a nemzetbiztonsági érdek fogalmát az Nbtv. 74. § a) bekezdése határozza meg. Kifejtette, hogy a felperes által kért adathalmaz cégek neveinek felsorolását tartalmazza. Ennek nyilvánosságra kerülése nemzetbiztonsági érdeket nem sért. Arra sem lehetett következtetni, hogy más jogát – jelen esetben az adott cég jogát –, jogos érdekét sértheti az adat nyilvánossága, mivel az adatsorból kizárólag arra lehet következtetni, hogy a cégek nemzetbiztonsági kockázatot nem jelentenek, továbbá alkalmasak arra, hogy bizonyos állami szükségletet kielégítsenek. A cégekkel kapcsolatos egyéb cégadatok pedig nyilvánosak. Az ítéletet dr. Kisbán Tamás bíró hozta.

Az elsőfokú ítélet ellen 2010. augusztus 30-án az alperes nyújtott be fellebbezést a Fővárosi Ítélőtáblához, amelyben annak megváltoztatását és a kereset elutasítását kérte.

A Fővárosi Ítélőtábla 2010. november 25-én hozta meg a 8.Pf.21.749/2010/3. számú ítéletét az ügyben. Amivel az elsőfokú bíróság ítéletét megváltoztatta, és a felperes keresetét elutasította. Kötelezte a felperest, hogy 15 napon belül fizessen meg az alperesnek 20 000 forint együttes első- és másodfokú perköltséget.

A másodfokú bíróság egyetértett az elsőfokú bírósággal abban, hogy a felperes által kért adat közérdekű adat, amely kiadásának megtagadását a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.) 19. § (3) bekezdése és az Nbtv. 48. § (1) bekezdése nemzetbiztonsági érdekből vagy mások jogainak védelme érdekében teszi lehetővé. Utalt a Legfelsőbb Bíróság EBH 2008/1872. számú eseti döntésére, mely szerint a bíróságnak az adatkezelő magatartását abból a szempontból kell megítélnie, hogy törvényben biztosított jogait rendeltetésszerűen gyakorolta-e abban az esetben, ha adatközlési kötelezettség alól kivételt engednek a jogszabályok.

Nem osztotta az elsőfokú bíróság álláspontját azonban abban a kérdésben, hogy a kért adatsorból kizárólag arra lehet következtetni: a listán szereplő cégek nemzetbiztonsági kockázatot nem jelentenek, és alkalmasak arra, hogy bizonyos állami szükségletet kielégítsenek. A közpénzek ésszerű felhasználása átláthatóságának és széles körű nyilvános ellenőrizhetőségének megteremtése érdekében alkotott, a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. tv. 404. § (1) bekezdése h) pontjában felhatalmazást adott a Kormánynak sajátos szabályok megalkotására a nemzetbiztonsági érdeket érintő beszerzések tekintetében. Ennek alapján született 143/2004. (IV.29) Korm. rendelet, amely a nyilvánosságot igénylő közbeszerzésekhez képest speciális szabályokat ír elő olyan beszerzésekre, amelyek államtitkot, szolgálati titkot, illetőleg alapvető biztonsági, nemzetbiztonsági érdeket érintenek, illetve különleges biztonsági intézkedést igényelnek. A felperes által kiadni kért lista nem egyszerűen bizonyos állami szükségletek kielégítésére alkalmas cégek felsorolását jelenti, hanem az államtitkot, szolgálati titkot, illetve alapvető biztonsági, nemzetbiztonsági érdeket érintő beszerzési eljárásokra való utalásból következően a cégek nevéből is megismerhető működési körök alapján következtetni lehet a beszerzések tárgyára, közvetve pedig az alperes tevékenységére. Ezért alappal feltételezhető, hogy a sajátos feladatokra alkalmas cégek jegyzékének a megismerése a nemzetbiztonság sérelmével járna. Erre tekintettel azt állapította meg a másodfokú bíróság, hogy az alperes a kért adatsor kiadásának megtagadásakor az Nbtv. 48. § (1) bekezdésében biztosított jogait rendeltetésszerűen gyakorolta, ezért a keresetet elutasította.

A jogerős ítélet ellen 2011. március 3-án a Transparency International Magyarország nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, amelyben annak hatályon kívül helyezését és az elsőfokú bíróság ítéletének helybenhagyását kérte. Mivel álláspontja szerint a másodfokú bíróság többszörös feltételezésre alapozta az ítéletét és feltételezését nem vetette össze az Nbtv. 74. § a) pontjával, és teljességgel figyelmen kívül hagyta az alperes Avtv 21. § (2) bekezdésébe foglalt kötelezettségét. Emellett rámutatott arra is, hogy a katonai beszerzések során, a „NATO Beszállításra Alkalmas”-nak minősített cégek listája nyilvános adat. A felülvizsgálati kérelemben a Transparency International Magyarország felhívja a figyelmet arra, hogy az igényelt jegyzéket az alperes csak kezeli, de az alapján nem kizárólag „nemzetbiztonsági érdek” alapján végzett beszerzések folynak. Utal arra is, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok működéséről sem minden adat eleve sért „nemzetbiztonsági érdeket”, ezért kiemelt jelentősége van annak, hogy a perbeli esetben rendeltetésszerűen gyakorolta-e az alperes az Nbtv. 48. § (1) bekezdésében foglalt jogait. Ezt az irányadó szabályok alapján egyértelműen az alperesnek kellett volna igazolnia, ám erre még kísérletet sem tett.

Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmet nem terjesztett elő.

A Legfelsőbb Bíróság dr. Mészáros Mátyás (a tanács elnöke), Böszörményiné dr. Kovács Katalin (előadó bíró) és dr. Kovács Zsuzsanna összetételű tanácsa – a felülvizsgálati eljárás eredményeként 2011. június 22-én meghozott Pfv. IV.20.740/2010/3. számú ítéletével –  a kérelmet alaptalannak találta, és a jogerős ítéletet a Pp. 275. § (3) bekezdése alapján hatályában fenntartotta.

3. A döntés jogi érvrendszere

A felülvizsgálat során hozott ítélet lényegében elfogadta a Fővárosi Ítélőtábla indoklását, a felülvizsgálati kérelmet alaptalannak nyilvánította.

Érvelésében az Nbtv. 48. § (1) bekezdését értelmezi. A bekezdés kimondja, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok által kezelt adatokról és a 46. §-ban meghatározott adattovábbítási nyilvántartásból az érintett kérelmére történő tájékoztatást, a személyes adatainak törlését, valamint a nemzetbiztonsági szolgálat által kezelt közérdekű adat megismerésére irányuló kérelmet a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója, nemzetbiztonsági érdekből vagy mások jogainak védelme érdekében megtagadhatja.

Ebből arra következtet, hogy az adatkezelő diszkrecionális jogkörébe tartozik annak megítélése, hogy a közérdekű adat erre irányuló kérelem esetén a kérelmezőnek kiadható-e vagy sem.

A 143/2004. (IV.29) Korm. rendelet alapján megállapítja, hogy közérdekű adatról van szó, amely az alperes kezelésében áll.

A másodfokú bíróság által hivatkozott EBH 2008/1872. számú döntés szerint abban az esetben, ha a közérdekű adatot kezelő szerv vezetőjének diszkrecionális jogkörébe tartozó döntés az, hogy a kért közérdekű adatot kiadja-e vagy sem az igénylőnek, azt kell vizsgálni, hogy a jogkörét rendeltetésszerűen gyakorolta-e.

Kimondja, hogy a jogerős ítélet jogszabálysértés nélkül jutott arra a következtetésre, hogy az alperes vezetője rendeltetésszerűen gyakorolta jogszabályban biztosított jogkörét, amikor megtagadta a cégek listájának kiadását.

A Legfelsőbb Bíróság érvrendszere összefoglalva:

  1. A felperes által kért közérdekű adat kiadásának megtagadását az Avtv. 19. § (3) bekezdése és az Nbtv. 48. § (1) bekezdése nemzetbiztonsági érdekből vagy mások jogainak védelme érdekében lehetővé teszi a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója részére. Ez azt jelenti, hogy az adatkezelő diszkrecionális jogkörébe tartozik annak megítélése, hogy a közérdekű adat erre irányuló kérelem esetén a kérelmezőnek kiadható-e vagy sem.
    a
  2. Az EBH 2008/1872. számú döntés szerint abban az esetben, ha a közérdekű adatot kezelő szerv vezetőjének diszkrecionális jogkörébe tartozó döntés az, hogy a kért közérdekű adatot kiadja-e vagy sem az igénylőnek, azt kell vizsgálni, hogy a jogkörét rendeltetésszerűen gyakorolta-e.
    a
  3. Akkor gyakorolta rendeltetésszerűen a jogkörét, ha nemzetbiztonsági érdekből vagy mások jogainak védelme érdekében vagy mindkét okból tagadta meg a közérdekű adat kiadását.
    a
  4. A kért adatok kapcsán nem csupán állami szükségletek céljából lebonyolított beszerzésekről van szó, hanem a jogszabály [143/2004. (IV.29) Korm. rendelet] szövegéből kitűnően államtitkot, szolgálati titkot, biztonsági illetve nemzetbiztonsági érdekeket érintő beszerzésekről. Tehát az adatok jellegéből következik, hogy az alperes rendeltetésszerűen gyakorolta mérlegelési jogkörét.

4. A konkrét döntés és a ratio decidendi

A Legfelsőbb Bíróság a fenti érvelés alapján megállapította, hogy az alperes (Alkotmányvédelmi Hivatal) az Avtv. 19 § (3) és az Nbtv. 48. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően tagadta meg az adatigénylést, rendeltetésszerűen gyakorolta diszkrecionális jogkörét.

A döntés elvi jelentőségű következtetése úgy foglalható össze, hogy a közérdekű adat kiadását az Avtv. 19. § (3) bekezdés és az Nbtv. 48. § (1) bekezdés szerinti nemzetbiztonsági érdekből vagy mások jogainak védelme érdekében a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója mérlegelési jogkörében megtagadhatja. A diszkrecionális jogkörbe tartozó döntés esetén azt kell vizsgálni, hogy a szerv vezetője rendeltetésszerűen gyakorolta-e a jogkörét [EBH 2008/1872.]

5. A jogi érvelés kritikája

Az adatigénylés során megvalósuló nyilvánosság érvényesülése végett az Alkotmánybíróság követelményeket állított. Ezek közül az egyik a diszkrecionális jogkörbe utalt nyilvánosságkorlátozás alkotmányellenessége.

A diszkrecionális jogkör azt jelenti, hogy a szerv vezetője szabad mérlegeléssel dönt az adat kiadása felett, és a döntése ellen nincs helye jogorvoslatnak.

Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint nem lehet egy szervnek, vagy vezetőjének sem szabad mérlegelési jogköre arra nézve, hogy megtiltsa a megismerést. Kizárólag a törvényben felsorolt jogcímeken tagadhatja meg az adatigénylés teljesítését.

Az Alkotmánybíróság két határozatában is vizsgálta a diszkrecionális jogkört: 32/1992 (V.29.) AB határozat, 12/2004 (IV.7) AB határozat.

Az Nbtv. szerint a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója nemzetbiztonsági érdekből vagy mások jogainak védelmében utasíthatja vissza az adatigénylést.

A bíróság értelmezése alapján ez a diszkrecionális jogkörbe utalt nyilvánosságkorlátozást jelenti, amit az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek tart. Ha így értelmezzük a jogszabályt, akkor az alapjogsérelemmel jár. Ezért a jogszabályt úgy kell értelmezni, hogy nincs szabad mérlegelése a vezetőnek, csak akkor tagadhatja meg a válaszadást, ha az nemzetbiztonsági érdeket vagy mások jogát sértené.

A bíróság értelmezése szerint ebben az esetben nemzetbiztonsági érdek sérül az adatok kiadásával.

Az Nbtv. 74. § a) pontja határozza meg a nemzetbiztonsági érdek fogalmát. Eszerint: „nemzetbiztonsági érdek: a Magyar Köztársaság szuverenitásának biztosítása és alkotmányos rendjének védelme, ennek keretén belül

  • az ország függetlensége és területi épsége elleni támadó szándékú törekvések felderítése,
  • az ország politikai, gazdasági, honvédelmi érdekeit sértő vagy veszélyeztető leplezett törekvések felfedése és elhárítása,
  • a kormányzati döntésekhez szükséges, a külföldre vonatkozó, illetőleg külföldi eredetű információk megszerzése,
  • az ország az alapvető emberi jogok gyakorlását biztosító alkotmányos rendjének, a többpárti rendszeren alapuló képviseleti demokráciának és az alkotmányos intézmények működésének törvénytelen eszközökkel történő megváltoztatására vagy megzavarására irányuló leplezett törekvések felderítése és elhárítása,
  • a terrorcselekmények, az illegális fegyver- és kábítószer-kereskedelem, valamint a nemzetközileg ellenőrzött termékek és technológiák illegális forgalmának felderítése és megakadályozása”

Viszont a kért adatok nem sértenék a definíció szerinti nemzetbiztonsági érdeket. A szabad mérlegelésen alapuló definíció alá vonással megvalósuló nyilvánosságkorlátozás pedig alkotmányellenes.

A Legfelsőbb Bíróság nem vette figyelembe a diszkrecionális jogkörbe utalt nyilvánosságkorlátozás Alkotmánybíróság által felállított tilalmát, így helytelen döntést hozott az ügyben.

6. Az eset jelentősége

Összefoglalva azt állapíthatjuk meg, hogy az Nbtv. 48. §-a nem sérti az Alkotmánybíróság által felállított követelményt, abban az esetben, ha helyesen értelmezzük. Viszont a bíróság nem vette figyelembe a követelményt, és emiatt alkotmányellenes, alapjogot sértő ítéletet hozott.

Adományozás Newsletter signup

Hírlevél feliratkozás

Kérjen tőlünk naprakész információkat!

Hírlevelünkről bármikor leiratkozhat!