„A kormány nagy horderejűnek szánt korrupció elleni lépésként kidolgozta a közérdekű bejelentők védelmét szabályozó törvényt A TI is kifejtette a tervezett szabályozással összefüggő álláspontját. A törvényhozás azonban nem figyelt ezekre az észrevételekre, egyetlen javasolt változtatást sem épített be a szabályozásba. Ezért a panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvényt (bejelentő-védelmi törvény) olyannyira alkalmatlannak ítéltük a korrupció elleni küzdelemben régóta várt áttörés elérésére, hogy a köztársasági elnöktől annak megvétózását kértük. A kritikánk lényege a törvénnyel kapcsolatban ugyanaz volt. A bejelentő-védelmi törvény érintetlenül hagyja a jelenlegi korrupció elleni intézményrendszert, és olyan új eljárási megoldásokat sem vezet be, amelyek a korrupció és a visszaélések eddigieknél hatékonyabb felderítését és szankcionálását vetítenék előre. A korrupció elleni új, a közérdekű bejelentések kivizsgálását és a bejelentők megvédését kizárólagos feladatként ellátó hatóság felállítása kétségtelenül önmaga is korrupciós kockázatot jelenthet. Egy ilyen új korrupció elleni csúcsszerv ugyanis rendkívüli információs hatalomra tehet szert, ami ha nem megfelelően alkalmaz, nem leküzdi, hanem továbberősíti a korrupciót. E kockázat felmérése mellett azonban a kormánynak azzal a körülménnyel is illett volna szembenéznie, hogy a meglévő intézményrendszer és a jelenleg alkalmazott eljárások mellett a korrupció Magyarországon igen elterjedt jelenség és nincs ok azt feltételezni, hogy ez a jövőre nézve ne maradna így.
A TI szerint mindenképpen szükséges, hogy valamely állami hatóság elsődleges felelősséget viseljen a közérdekű bejelentők védelméért és a korrupcióra vonatkozó jelzések felderítéséért. Ezért ha a kormány nem hoz létre új „antikorrupciós szuperhatóságot”, akkor tegye valamelyik meglévő állami szerv kiemelt feladatává a korrupció elleni harcot.[1] Ennek a kijelölt állami hatóságnak újszerű, különleges megoldásokat is alkalmaznia kellene a korrupció leküzdése érdekében. Fontos például, hogy a sajtó útján nyilvánosságra került olyan információkat, adatokat, amelyek korrupcióra vagy a hatalommal való visszaélésre utalnak, közérdekű bejelentésként kezeljék és hivatalból vizsgálják ki. Az is fontos, hogy kivizsgálják a korrupció, illetve a hatalommal való visszaélés kialakulását, megvalósulását lehetővé tévő helyzeteket, feltárják az ezt előidéző mulasztások, az ún. szervezeti felelőtlenség okait. Igazán nagy jelentősége azonban a közérdekű bejelentők védelmének van. Biztosítani kell számukra az anonimitást, a közérdekű bejelentés miatt a munkájától jogtalanul megfosztott bejelentő érdekében munkaügyi eljárást kell kezdeményezni, a bejelentéssel felfedett államtitok, minősített adat miatt büntetőjogi felelősségre vonással szembesülő bejelentőnek jogi védelmet kell nyújtani.
A bejelentő-védelmi törvény nem felel meg ezeknek a követelményeknek. Nemcsak a közérdekű bejelentők megvédéséért és a bejelentésük kivizsgálásáért elsődleges felelősséget viselő hatóság kijelölésével maradt adós a parlament. A törvény ugyan kimondja, hogy minden, „a közérdekű bejelentő számára hátrányos intézkedés, amelyre a közérdekű bejelentés miatt kerül sor jogellenesnek minősül akkor is, ha egyébként jogszerű lenne”[2], konkrét intézkedések hiányában ez puszta kinyilatkoztatás marad. Így a bejelentő-védelmi törvény elmulaszt rendelkezni arról, hogy a munkáltatót terheli annak bizonyítása, hogy korábbi munkavállalójának nem a közérdekű bejelentés miatt mondott fel. A bizonyítási teher megfordítása hiányában a közérdekű bejelentő kénytelen saját maga elégtételt keresni a bíróságon, ha munkajogi hátrányok érik a bejelentése miatt, ráadásul a bizonyítás minden nehézségével is neki kell megküzdenie.
Ehhez hasonlóan a bejelentő-védelmi törvény arról sem rendelkezik, hogy a közérdekű bejelentést jóhiszeműen megtevő személy ellen nem indítható eljárás a közérdekű bejelentéssel feltárt üzleti titok, gazdasági titok vagy minősített adat („államtitok”) megsértése miatt. Ilyen büntethetőségi akadály hiányában a súlyos korrupció továbbra is rejtve marad, hiszen a közérdekű bejelentőket büntetés fenyegeti, ha jelzik az észlelt visszaélést.
A bejelentő-védelmi törvénynek az is komoly hibája, hogy a közérdekű bejelentők védelmét tisztán pénzügyi támogatásként szabályozza, azonban még ennek minimális összegéről sem rendelkezik. A közérdekű bejelentők anyagi támogatásának arányban kell állania a bejelentést megelőző jövedelmükkel. De a védelem más formáira is szükségük van, például a zaklatással, támadásokkal szembeni fizikai, személyi védelemre, aminek szabályozásával a bejelentő-védelmi törvény teljes mértékben adós marad. Ahogyan azt sem veszi észre, hogy a közérdekű bejelentés miatt nem kizárólag a közérdekű bejelentő, hanem rá tekintettel más személy (pl.: hozzátartozó, együtt élő más személy, stb.) védelmére is szükség lehet.
Egyedül az tekinthető előrelépésnek, hogy a bejelentő-védelmi törvény értelmében az alapvető jogok biztosa fogja kivizsgálni azokat az eseteket, amikor az egyébként eljárni köteles hatóság nem vagy csak hiányosan vizsgálta ki a közérdekű bejelentést. Ilyen esetben, valamint ha elégedetlen az általa tett közérdekű bejelentés hatóságok általi kezelésével, kivizsgálásával, a közérdekű bejelentő panasszal fordulhat az ombudsmanhoz. A gyakorlatban fog elválni, hogy az ombudsman mennyire hatékonyan fogja tudni alkalmazni ezt az egyébként fontos kontrolleszközöket.
A bejelentő-védelmi törvény az üzleti szféra korrupció elleni védelmét is csak látszólag mozdítja elő. A törvény átfogó üzleti bejelentő-védelmi szabályozást alakít ki, megfelelően rendelkezik az üzleti bejelentések cégen belül, illetve külső, ún. bejelentő-védelmi ügyvéd által történő fogadásáról és kivizsgálásáról. Elmulasztja azonban kötelezni a cégeket arra, hogy bevezessék az új üzleti bejelentő-védelmi modellt. A bejelentő-védelmi törvény üzleti bejelentésre vonatkozó szabályai ezért inkább csak összezavarják a fennálló rendszert, mert nem tisztázzák, hogy az egyes cégeknél jelenleg is meglévő szabálytalanság kezelési (compliance) mechanizmusokra alkalmazni kell-e az új üzleti bejelentő-védelmi szabályokat. Előnye a bejelentő-védelmi törvénynek, hogy a cégeket arra kötelezi, tegyenek feljelentést, ha a bejelentő-védelmi rendszeren keresztül bűncselekményre utaló adat jut a tudomásukra. Az üzleti élet azonban általában nem veszi örömmel a feljelentési kötelezettséget, mert a bűnüldöző hatóságokkal való együttműködést tehernek, az érdekkörükben felmerült korrupciós bűncselekmény nyilvánosságra kerülését pedig jelentős üzleti kockázatnak értékelik.”
[1] A TI szerint erre a feladatra az amúgy is egyre több korrupció elleni hatáskört felvállaló ügyészség mutatkozik a legalkalmasabbnak.
[2] A panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény 11. §
A TI figyelemmel kísérte a tisztességes eljárás védelméről szóló 2009. évi CLXIII. törvény megalkotását és több alkalommal is állást foglalt a kérdésben. A jogszabályalkotás, illetve a közérdekű bejelentők helyzetének rendezése érdekében tett kormányzati lépések okán több alkalommal felhívta a figyelmet arra, hogy a bejelentők védelmét csak megfelelő intézményi háttér képes biztosítani.
2010. április 1-jén lépett hatályba a tisztességes eljárás védelméről szóló 2009. évi CLXIII. törvény azzal a céllal, hogy megfelelő védelmet biztosítson a közérdeksértő cselekményekről bejelentést tevő munkavállalók számára. Súlyos probléma azonban, hogy a törvény elfogadásával egyidejűleg végül nem jött létre, illetve nem lett kijelölve az a hivatal, amelynek a bejelentésekkel kapcsolatban el kellene járnia, illetve a bejelentők védelmét biztosítania kellene, így a rendszer jelenleg működésképtelen.
A TI célja továbbra is az, hogy egy olyan működőképes jogszabályi és intézményrendszer álljon fel, amely képes a közérdekű bejelentők védelmét hatékonyan ellátni. Ezt az álláspontját a TI 2011 januárjában újfent hangsúlyozta, amikor is ajánlásaiban felhívta az EU-elnökséget betöltő magyar kormány figyelmét a megfelelő szabályozás fontosságára.
A TI nemzetközi szervezete 2010 novemberében hozta nyilvánosságra közös állásfoglalását a közérdekű bejelentők védelmével kapcsolatban.
2009 és 2010 januárja között számos TI Bulgária, TI Cseh Köztársaság, TI Észtország, TI Magyarország,TI Írország, TI Olaszország, TI Lettország, TI Litvánia, TI Románia és TI Szlovákia fogott össze nemzetközi szinten egy európai uniós projekt keretében, hogy felhívja a figyelmet a közérdekű bejelentők védelmének fontosságára a korrupció és a szervezett bűnözés elleni fellépéssel kapcsolatban. A projekt alapvető célja az volt, hogy javítson a közérdekű bejelentők helyzetén az EU-ban. Ennek keretében elkészült egy átfogó kutatás, amely az EU tíz országában, így Magyarországon is megvizsgálta a meglévő védelmi mechanizmusokat. A kutatás kiindulópontot jelenthet a hatékony védelem kiépítéséhez szükséges intézkedésekhez – a közigazgatásban és az üzleti szektorban egyaránt.
HÁTTÉRANYAGOK
A K-Monitor Független Közpénzfigyelő Iroda és a Társaság a Szabadságjogokért civil szervezetek összefogásának keretében készült el a kelet- és közép-európai közérdekű bejelentők helyzetét áttekintő honlap. A magyar helyzetet a honlapon egy külön átfogó tanulmány tekinti át.
