Vezetői összefoglaló

A közbeszerzések hazai intézményrendszerét az első közbeszerzési törvényünk hozta létre 1995-ben, amely kisebb módosításokkal ugyan, de azóta változatlan formában működik. A jogalkotónak egy új gazdasági és társadalmi berendezkedéshez tartozó eljárást kellett bevezetnie, és egy olyan intézményrendszert megalkotnia, amely alkalmas a közbeszerzési kultúra kialakítására, az eltérő érdekek egyeztetésére, a jogszabályok betartásának ellenőrzésére, illetve a gyors és hatékony jogorvoslat biztosítására.

A 16 évvel korábban létrehozott struktúra szerint a Tanács jogállását tekintve az Országgyűlés felügyelete alatt álló, önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv. A jogalkotó a kormánytól független intézményt kívánt létrehozni, amelynek döntéshozó szerve az ajánlatkérői, az ajánlattevői és a közérdeket képviselő tagokból álló Tanács. A Tanács mellett működik a kormánytól és a bírósági rendszertől is független jogorvoslati fórum, a Döntőbizottság. A Tanács adminisztratív szerve pedig a Titkárság.

1995-ben a kihívásoknak megfelelő intézményi struktúra született, azonban kíváncsiak voltunk arra, hogy egy eltérő piaci és politikai környezetben mennyiben képes ez az intézményi háttér a közpénzek hatékony felhasználását elősegíteni, a tiszta versenyt biztosítani és a korrupciós kockázatokat csökkenteni.

Kutatásunk az intézményrendszer függetlenségét érintő számos problémára hívta fel a figyelmet: hiányoznak az átláthatóságot és az ellenőrizhetőséget biztosító garanciák, és nem áll rendelkezésre a feladatok ellátásához szükséges kapacitás. Azonban a tevékenysége kapcsán megállapított hiányosságok döntő többsége arra az okra vezethetők vissza, hogy a Tanács a törvényben foglalt kötelezettségeit kifejezetten szűken értelmezte, és nem lépett fel proaktív módon a jogfejlesztés és a jogalkalmazás elősegítése érdekében.

Fontos ugyanakkor azt is megjegyezni, hogy a problémák nagy része mögött egy összetettebb államigazgatási problémakör húzódik meg. A Tanács valóban képtelen volt érdemben befolyásolni a jogalkotási folyamatot, azonban ennek oka a magyar jogalkotási eljárásban és annak kultúrájában keresendő.

A Tanács szerepkörének újragondolásakor azt a koncepcionális kérdést kell eldöntenünk, hogy melyek azok a feladatok, amelyek piaci alapon eredményesebben láthatók el, és melyek azok, amelyek egy kormányzati vagy közigazgatási funkció erősítésével hatékonyabban működhetnek; illetve egy új intézményi struktúránál, miként biztosítható a jogorvoslati fórum függetlensége.

A közbeszerzések intézményrendszere tekintetében az egyik legfontosabb kérdés az eljárások ellenőrzésének kialakítása. A jogalkotó ebben egy nagyon tágan értelmezhető szerepet szánt a Tanácsnak, és egy komplex ellenőrzési rendszer (Állami Számvevőszék, közigazgatási hivatalok, jogorvoslati lehetőségek) egyik elemeként jelölte meg a Tanácsot. Azonban a KT jelenlegi szerepkörében – jogköreinek bővítése nélkül is – egy felhasználóbarát, teljes nyilvántartási rendszer fenntartásával, az elektronikus közbeszerzés feltételeinek érdemi elősegítésével hatékonyabb ellenőrzői funkciót tudna ellátni.

A közbeszerzések ellenőrizetlenségét támasztotta alá kutatásunk második pillére is, melyben egy reprezentatív mintavétel keretében 25 ajánlatkérő 2009. évi összes közbeszerzési eljárását vizsgáltuk. Kutatásunk egyrészről a személyi felelősség erősítését célzó intézménynek, a hirdetmények ellenjegyzésének gyakorlati tapasztalatait elemezte. A pontatlan jogszabályi háttér és a számonkérés hiánya miatt az ellenjegyzés valóban nem tudta betölteni a jogalkotó által elrendelt célját, ezért is tartottuk indokoltnak, hogy 2010-es módosítások kapcsán kikerült a közbeszerzési törvényből. Ugyanakkor fontosnak tartjuk, hogy az elszámoltathatóság jegyében az új közbeszerzési törvény egy erőteljesebb személyi felelősséget teremtsen meg az ajánlatkérő részéről.

Vizsgáltuk a közbeszerzési tervekkel kapcsolatos előírások betartását is, melynél a nyilvánosságra hozatali kötelezettségek terén szintén komoly hiányosságokat tapasztaltunk. A közbeszerzési terv intézménye kettős célt szolgál: egyrészről az ajánlatkérőket tervezésre kényszeríti, másrészt az ajánlattevők időben értesülhetnek az őket érintő közbeszerzési eljárásokról. Kutatásunk során a vizsgált ajánlatkérőknél jelentős – az esetek többségében indokolatlan – módosításokat és nyilvánosságra hozatali hiányosságokat tapasztaltunk.

Ezen túlmenően a közbeszerzési értékhatárral kapcsolatos visszaélésekkel is foglalkoztunk. Adatigényléseink során az derült ki, hogy a vizsgált ajánlatkérők átlagban a költségvetésük közel 10%-át költik el a közbeszerzési értékhatár alatti beszerzéseken keresztül. Ez a nemzetgazdasági szinten jelentős összegű beszerzés azonban egy teljesen szabályozatlan eljárás keretében valósul meg, ami komoly korrupciós kockázatot jelenthet. Erre ugyanakkor az értékhatár csökkentése és az eljárás túlszabályozása helyett szélesebb nyilvánossági szabályok és szigorúbb ellenőrzési rendszer kialakításával érdemes válaszolni.

A kutatást a Budapesti Nyílt Társadalom Intézet Alapítvány (OSI) támogatta.